Strom-/ Gas- und Wasserpreise - Preiskontrolle

Ordnungspolitisches Leitbild des Gesetzgebers des Energiewirtschaftsrechts ist die Schaffung und Sicherung von Wettbewerb in der Stromversorgung. Damit auch Wettbewerber der örtlichen und regionalen Anbieter Angebote über Stromlieferung unterbreiten können, müssen sie deren Netze mitbenutzen. Deshalb sind die Stromnetzbetreiber gesetzlich verpflichtet, jedermann diskriminierungsfrei Zugang zu den eigenen Netzen zu gewähren. Die Bedingungen der Netznutzung werden von den Regulierungsbehörden (Bundesnetzagentur und Landesregulierungsbehörden) überwacht, die nach dem seit Juli 2005 in Kraft befindlichen Energiewirtschaftsgesetz erstmals im Jahr 2006 Entscheidungen über die Höhe der Netznutzungsentgelte zu treffen hatten.

Diese Regulierung der Stromnetzentgelte hat dazu geführt, dass für neue Anbieter verlässliche und wirtschaftlich angemessene Bedingungen für die Benutzung der Stromnetze existieren. Auf dieser Grundlage hat sich der Wettbewerb um Stromverbraucher erfreulich entwickelt. Praktisch überall haben Kunden die Wahl zwischen mehreren Stromanbietern.

Eine behördliche Kontrolle der Endverbraucherpreise für Strom ist deshalb nicht mehr gerechtfertigt. Der Gesetzgeber hat die bis 30.06.2007 bestehende Genehmigungspflicht für Stromtarife für Haushalte deshalb aufgehoben. Bestehen bleibt die generelle kartellrechtliche Missbrauchsaufsicht über marktbeherrschende Unternehmen.

Auch bei Gas sieht der Gesetzgeber das ordnungspolitische Leitbild des Wettbewerbs vor. Wie für Strom gilt auch für Gas, dass die Netzbetreiber verpflichtet sind, jedermann Zugang zu den eigenen Netzen zu gewähren. Auch die Bedingungen der Gasnetznutzung werden von den Regulierungsbehörden überwacht, die erstmals im Jahr 2006 Entscheidungen über die Höhe der Netznutzungsentgelte getroffen haben.

Im Gasmarkt hat sich bisher Wettbewerb noch nicht in dem Maße entwickelt wie bei Strom, so dass die Wahlmöglichkeiten der Endverbraucher noch begrenzt sind. Gleichwohl gibt es inzwischen auch im Gasmarkt bundesweit tätige neue Anbieter. Es ist zu erwarten, dass sich der Wettbewerb infolge der Netzregulierung auch bei Gas weiter intensivieren wird, so dass auch die Gaskunden in Zukunft überall zwischen verschiedenen Anbietern wählen können.

Die Gasanbieter unterliegen damit der Missbrauchsaufsicht durch die Kartellbehörden. Es ist ihnen verboten, Preise zu fordern, die sich unter Wettbewerbsbedingungen nicht durchsetzen ließen. Diese Kontrolle bedeutet jedoch keine Genehmigungspflicht; vielmehr sind die Gasunternehmen zunächst frei, im Rahmen der gesetzlichen Grenzen Preise mit den Kunden zu vereinbaren. Die Kartellbehörden können Preise untersagen, die höher sind als solche , die sich bei wirksamem Wettbewerb mit hoher Wahrscheinlichkeit ergeben würden. Die Kartellämter müssen den Unternehmen einen Missbrauch der marktbeherrschenden Stellung nachweisen. Die Kartellbehörden handeln nach pflichtgemäßem Ermessen. Ein Rechtsanspruch von Beschwerdeführern auf Durchführung von kartellrechtlichen Verfahren gegen Gasversorger besteht insoweit nicht.

Die Kartellbehörden des Bundes und der Länder prüfen in geeigneten Zeitabständen die Gaspreise der örtlichen Lieferanten durch einen überörtlichen Vergleich. Das Hessische Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung (seit 2024: Hessisches Ministerium für Wirtschaft, Energie, Verkehr, Wohnen und ländlichen Raum) als Landeskartellbehörde hat im Frühjahr und im Sommer 2005 die Preise der Gasversorger in dieser Weise überprüft und gegen mehrere Unternehmen Abmahnungen ausgesprochen und kartellrechtliche Missbrauchsverfahren eingeleitet. Die betroffenen Gasunternehmen haben daraufhin Preiszugeständnisse gemacht, die bedeuten, dass die gestiegenen Einkaufspreise nicht in vollem Umfang an die Kunden weitergegeben werden.

Die Landeskartellbehörde wird diese Vergleiche auch in Zukunft anstellen und gegen Unternehmen vorgehen, die höhere Preise fordern als vergleichbare Unternehmen. Sie beteiligt sich an bundesweiten Vergleichen und arbeitet eng mit den übrigen Landeskartellbehörden und dem Bundeskartellamt zusammen.

Die hessische Landeskartellbehörde ist zuständig, soweit wettbewerbsbeschränkende Verhaltensweisen zu beurteilen und zu untersagen sind, die nicht über die Grenzen des Landes hinausreichen. Das bedeutet, dass der Kontrolle der hessischen Kartellbehörde nur diejenigen Gasunternehmen unterworfen sind, die ausschließlich in Hessen Gas liefern. In allen übrigen Fällen ist das Bundeskartellamt (Kaiser-Friedrich-Str. 16, 53113 Bonn) zuständig. Nicht ausschließlich in Hessen liefern Gas folgende Unternehmen mit Sitz in Hessen: EON Mitte AG, Kassel, Süwag Energie AG, Frankfurt am Main, entega GmbH, Darmstadt und Energieversorgung Limburg.

Das Wirtschaftsministerium als Kartellbehörde überprüft intensiv die Wasserpreise in Hessen. Alle Wasserunternehmen verfügen im Endkundengeschäft über eine marktbeherrschende Stellung. Im Gegensatz zu Wirtschaftsbereichen, in denen Wettbewerb herrscht, können Bürger und Gewerbekunden nicht zu anderen Anbietern wechseln. Den Wasserversorgungsunternehmen fehlen daher Anreize für effizientes Wirtschaften; steigende Kosten können auf die Kunden übergewälzt werden. Durch dieses Monopol entstehen nicht nur den Kunden, sondern der gesamten Volkswirtschaft Nachteile.

Um dem entgegenzuwirken hat das Wirtschaftsministerium als Kartellbehörde die Möglichkeit, überhöhte Preise zu untersagen. Zu diesem Zweck sieht § 103 GWB alte Fassung – Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen - das Vergleichsmarktkonzept vor (für 8. GWB-Novelle geplant: § 31 GWB neu). Dabei wird ein Wasserversorgungsunternehmen mit anderen, ähnlichen Versorgern verglichen. Ist es zu teuer, muss es seine Preise senken. Im Rahmen von § 103 GWB a.F. bedarf es zur Feststellung des Missbrauchs der Entscheidung durch das Wirtschaftsministerium als Kartellbehörde. Anders bei § 19 GWB, der nach dem Beschluss des Bundesgerichtshofes „Wasserpreise Wetzlar“ mittlerweile ebenfalls herangezogen werden kann. Diese Vorschrift verbietet die missbräuchliche Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung. Darauf können sich Kunden direkt berufen, also ohne dass das Wirtschaftsministerium als Kartellbehörde eine Missbrauchsverfügung erlässt, weil es sich um einen sog. Verbotstatbestand handelt.

Ziel des Kartellrechts ist es, Wettbewerbsdruck auf den Monopolisten zu simulieren und damit den Anreiz zu schaffen, Ineffizienzen im Unternehmen zu beseitigen. Dass dies dringend notwendig ist, zeigen die erheblichen Wasserpreisunterschiede in der Bundesrepublik, die bisher nicht im notwendigen Umfang erklärt sind. Die Kartellbehörden des Bundes und der Länder haben daher schon 1997/1998 beschlossen, die Aufsicht über Wasserpreise zu intensivieren [Entschließung der Kartellreferenten des Bundes und der Länder vom 18.09.1997].

Das Wirtschaftsministerium als Kartellbehörde vergleicht nur Unternehmen auf gleicher Marktstufe miteinander (Fernwasserunternehmen, Endkundenversorger). Dabei werden derzeit mindestens fünf idealtypische Musterabnahmefälle herangezogen. Es handelt es sich um den Typfall 0 („Zwei-Zimmer-Wohnung“, 80 m³ jährliche Abnahmemenge), Typfall 1 („Einfamilienhaus“, Wasserabnahme 150 m³ pro Jahr), den Typfall 2 (400 m³ Wasser abgenommen, „Mehrfamilienhaus“), Typfall 3 (700 m³ Jahresabnahme) sowie Typfall 4 (960 m³ Abgabe pro Jahr), jeweils mit dem kleinsten Zähler. Je nach Abgabestruktur können Vergleiche darüber hinaus auch auf kleinere oder größere Musterfälle gestützt werden. Neben die Typfallbetrachtung tritt in der Praxis des Wirtschaftsministeriums als Kartellbehörde immer häufiger die Festlegung einer Erlösobergrenze, wie dies in der Verfügung Wetzlar II [Wetzlar II, vom 23. Dezember 2010, S. 2 der Verfügung, Ziffer 2] geschehen ist. Dies erleichtert die Prüfung, ob die Preissenkungsverfügung vom Versorgungsunternehmen eingehalten wird.

Ein Wasserversorgungsunternehmen gegen das ein Kartellverfahren eingeleitet wurde, muss seine Preise rechtfertigen. Das Unternehmen nennt und beweist dafür Gesichtspunkte, die zwangsläufig zu höheren Preisen führen. Dazu zählt insbesondere eine ungünstige Gebietsstruktur, die die Versorgung anspruchsvoll und teuer macht. Kann das Wasserunternehmen auf diese Weise den Preisabstand vollständig erklären, wird das Kartellverfahren eingestellt; andernfalls ordnet das Wirtschaftsministerium als Kartellbehörde eine Preissenkung durch Verfügung an. Möglich ist auch eine Einigung auf eine freiwillige Preisreduzierung [dazu Aufsatz 2006 "Wasserwirtschaft und Kundenschutz zwischen Anspruch und Wirklichkeit" sowie Aufsatz 2010 "Die Entscheidung des Bundesgerichtshofs vom 02.02.2010 "Wasserpreise Wetzlar" - neuere Entwicklungen des Wasserkartellrechts", dort unter V „Gleichartigkeit“].
In Hessen besteht schon deshalb besonderer Handlungsbedarf, weil die Wasserpreise in unserem Bundesland [Entgeltvergleich der hessischen Wasserversorger] im Vergleich der westlichen Länder sehr hoch sind – und sie liegen sogar teilweise über denjenigen in den neuen Ländern. Daher baut das Wirtschaftsministerium als Kartellbehörde seit Jahren eine umfassende Datenbank mit Angaben von rund 300 Wasserunternehmen in ganz Deutschland auf; deren Preise und die Strukturdaten ausgewählter Unternehmen werden anhand eines Fragebogens turnusgemäß aktualisiert [Fragebogen der Landeskartellbehörde]. Auf dieser Grundlage konnten in den vergangenen Jahren in sechs Fällen Wasserpreisreduzierungen um bis zu 20 % vereinbart werden. Es handelte sich dabei um die Wasserunternehmen HSE / früher Südhessische Gas und Wasser AG in Darmstadt (1999), die ESWE / Stadtwerke Wiesbaden (2001), den Wasserverband Oberer Rheingau (2004), die Stadtwerke in Offenbach (2004), die Kreiswerke Hanau (2005) sowie die Stadtwerke in Gelnhausen (2007).

In neun Fällen mussten wegen Missbrauchsverdacht Kartellverfahren gegen Was-serversorgungsunternehmen eingeleitet werden. Diese wurden in den Fällen der Wasserversorgung in Wetzlar (enwag), Frankfurt am Main (Mainova) sowie Kassel (Städtische Werke) mit Missbrauchsverfügungen abgeschlossen (dazu sogleich). Die restlichen sechs Verfahren konnten bisher nicht beendet werden. Dabei handelt es sich um die Stadtwerke in Eschwege, Oberursel, Herborn und Gießen; außerdem sind zuletzt 2009 Verwaltungsverfahren gegen die Unternehmen ESWE Wiesbaden und HSE Darmstadt eröffnet worden [Presseerklärung vom 27. Mai 2009].
Als Musterverfahren gilt die Prüfung der Energie- und Wassergesellschaft (enwag) in Wetzlar. enwag ist mit Verfügung vom 9. Mai 2007 angewiesen worden, ihren Wasserpreis um knapp 30% zu senken. [Pressemitteilung vom 14. Mai 2007; Verfügung vom 9. Mai 2007]. Das Oberlandesgericht Frankfurt am Main (OLG) hat dem Wirtschaftsministerium als Kartellbehörde weitgehend recht gegeben [Entscheidung OLG Frankfurt/M. vom 18. November 2008 sowie Presseerklärung vom selbigen Tage]. Der Bundesgerichtshof (BGH) bestätigte am 02. Februar 2010 die Entscheidung des OLG und damit die Verfügung des Wirtschaftsministeriums als Kartellbehörde im Kern [„Wasserpreise Wetzlar“ BGHZ 184, 168] [dazu Aufsatz 2010 "Die Entscheidung des Bundesgerichtshofs vom 02.02.2010 "Wasserpreise Wetzlar" - neuere Entwicklungen des Wasserkartellrechts"]. Der BGH hat damit nach eigenem Bekunden eine Grundsatzentscheidung gefällt und erläutert, dass Wasserunternehmen eine besondere Marktstellung innehaben. Daraus folge eine erhöhte Missbrauchsgefahr. Dies treffe in starkem Maße auf die Wasserwirtschaft zu, in der der Leitungsinhaber über ein natürliches Monopol verfügt. Deshalb sei es gesetzgeberisches Ziel, den Kartellbehörden ein „besonders wirksames Instrument der Aufsicht“ an die Hand zu geben.

In der Folge zahlte enwag ihren Kunden zu viel verlangte Entgelte zurück. Da nach der Entscheidung des BGH der Versuch scheiterte, eine dauerhafte Preissenkung mit enwag zu vereinbaren, verfügte das Wirtschaftsministerium als Kartellbehörde am 23. Dezember 2010 erneut eine Preissenkung (Wetzlar II, vom 23. Dezember 2010), in diesem Fall um rund 33 % für 2009 und 2010 [Wetzlar II]. Die sofortige Vollziehung wurde angeordnet und vom OLG Frankfurt am Main am 03. März 2011 bestätigt, soweit es um die Preisreduzierung ging [Eilentscheidung vom 03. März 2011 sowie Pressemitteilung vom 9. März 2011]. In der mündlichen Verhandlung im Oktober 2011 hat das OLG einen Vergleich vorgeschlagen.
Neben den Verfügungen gegen enwag hat das Wirtschaftsministerium als Kartellbehörde zwei weitere Preissenkungsverfügungen erlassen. Am 10. Dezember 2007 wurde dem Versorgungsunternehmen Mainova in Frankfurt am Main eine Reduzierung des Wasserpreises um 37% aufgegeben [Pressemitteilung vom 11.12.2007, Verfügung vom 10. Dezember 2007]. Im April 2008 folgte eine Verfügung gegen die Städtischen Werke in Kassel, die ihre Preise um ebenfalls 37% vermindern müssen [Pressemitteilung vom 11.04.2008, Verfügung vom 10. April 2008]. Gegen diese Anordnungen haben die Unternehmen Beschwerde beim Oberlandesgericht Frankfurt am Main eingelegt, über die noch nicht entschieden worden ist. Im Rahmen der Ermittlungen gegen die Städtischen Werke Kassel erließ das Wirtschaftsministerium als Kartellbehörde zudem am 10. August 2009 eine Auskunftsverfügung gegen die Stadt Kassel, die das OLG Frankfurt am Main mit Beschluss vom 16. August 2010 [Beschluss vom 16. August 2010] bestätigte. Damit bekräftigte das OLG das umfassende Auskunfts- und Ermittlungsrecht des Wirtschaftsministeriums als Kartellbehörde.

Um Missverständnisse zu vermeiden, ist darauf hinzuweisen, dass die Prüfung von Wassergebühren der Kommunalaufsicht obliegt, nicht der Kartellaufsicht. Diese ist nur zuständig, wenn es um die Kontrolle von Wasserpreisen geht. Einige große hessische Städte verlangen Wasserpreise, während andere sowie insbesondere zahlreiche kleinere und ländliche Wasserversorger Gebühren abrechnen.

In einigen hessischen Städten, gegen deren hohe Wasserpreise das Wirtschaftsministerium als Kartellbehörde Bedenken hat oder hatte, werden mittlerweile statt Preisen Gebühren verlangt. Dazu gehören neben Wetzlar und Gießen auch Eschwege, Wiesbaden und Oberursel. Die Wasserversorgung von Endkunden ist ein natürliches Monopol, das der effektiven und einheitlichen Kontrolle bedarf. Der gegenwärtige Zustand ist unbefriedigend. Es existieren damit für Gebühren und Preise unterschiedliche rechtliche und ökonomische Maßstäbe. Die hessische Landesregierung setzt sich daher für eine Änderung des GWB ein. Sie sieht sich darin durch die Ergebnisse einer großen Veranstaltung bestätigt, die am 09. Mai 2011 unter dem Titel „Wasserpreise und –gebühren – zwei getrennte Welten?“ im Hessischen Ministerium für für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung stattfand. Die anwesenden Experten sprachen sich für eine einheitliche Kontrolle von Preisen und Gebühren aus [Pressemitteilung vom 9. Mai 2011 sowie Vorträge der Veranstaltung und ergänzend Pressemitteilung vom 6. Sept. 2011].

Einen Überblick über aktuelle Entwicklungen bis 2013 gibt der ebenfalls zum Download bereitstehende Artikel des zuständigen Referatsleiters der Landeskartellbehörde Energie und Wasser.