Regeln und Verfahren für öffentliche Ausschreibungen

Öffentliche Beschaffungsverfahren

Welche Vorschriften für ein öffentliches Beschaffungsverfahren anzuwenden sind, beurteilt sich maßgeblich danach, ob der geschätzte Auftragswert oberhalb oder unterhalb der europäischen Schwellenwerte liegt. Die Schwellenwerte richten sich nach verschiedenen Arten der Beschaffung, wie der Beschaffung von Waren und Dienstleistungen einerseits oder von Bauleistungen andererseits. Sie werden bis auf Ausnahmen alle zwei Jahre von der EU-Kommission festgelegt und anschließend auch vom Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz veröffentlicht.

Aktuell liegen - beispielsweise im Bereich der Bundesvergaben - die wichtigsten Schwellenwerte bei 140.000 EUR für den Großteil von Waren und Dienstleistungen, die von öffentlichen Auftraggebern erworben werden und bei 5.382.000 EUR für Bauaufträge. Die Schwellenwerte werden das nächste Mal zum 01.01.2024 aktualisiert.

Beschaffungsverfahren oberhalb der EU-Schwellenwerte:

Im sogenannten Oberschwellenbereich sieht das nationale Vergaberecht, das insoweit EU-Vergaberecht umsetzt, zur Vergabe öffentlicher Liefer-, Bau- und Dienstleistungsaufträge unterschiedliche Verfahrensarten vor:

• offenes Verfahren
• nicht offenes Verfahren
• Verhandlungsverfahren
• wettbewerblicher Dialog
• Innovationspartnerschaft

Im offenen Verfahren fordert der öffentliche Auftraggeber eine unbeschränkte Anzahl von Unternehmen öffentlich zur Abgabe von Angeboten auf.

Beim nicht offenen Verfahren, das zwingend einen vorgeschalteten Teilnahmewettbewerb erfordert, wählt der öffentliche Auftraggeber nach vorheriger öffentlicher Aufforderung zur Teilnahme eine beschränkte Anzahl von Unternehmen nach objektiven, transparenten und nicht diskriminierenden Kriterien aus.

Der Auftraggeber kann stets zwischen dem offenen und dem nicht offenen Verfahren frei wählen, beide Verfahren sind gleichrangig. Ziel ist es stets, einen möglichst breiten Wettbewerb zu gewährleisten.

Die weiteren Verfahrensarten sind:

• Verhandlungsverfahren
• wettbewerblicher Dialog
• Innovationspartnerschaft

Diese Verfahren sind an das Vorliegen bestimmter Zulassungsvoraussetzungen geknüpft, die in der Verordnung über die Vergabe öffentlicher Aufträge (VgV) und für die Bauaufträge in der Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen Teil A EU (VOB/A EU) detailliert ausgestaltet sind. Nur wenn die Voraussetzungen vorliegen, kann der öffentliche Auftraggeber eines dieser Verfahren wählen.

Das Verhandlungsverfahren lässt Verhandlungen über den Auftragsgegenstand zwischen Auftraggeber und beteiligten Unternehmen zu. So darf zum Beispiel über Inhalt und Preis verhandelt werden, nicht aber über Mindestanforderungen der Leistungsbeschreibung. Das Verhandlungsverfahren kann mit oder ohne vorgeschalteten Teilnahmewettbewerb durchgeführt werden. Letztere Variante erfordert keine europaweite Veröffentlichung und ist daher nur in besonders restriktiv auszulegenden Ausnahmefällen erlaubt.

Der wettbewerbliche Dialog räumt dem öffentlichen Auftraggeber größeren Spielraum bei den Verhandlungen mit den Bietern ein.

Im Rahmen einer Innovationspartnerschaft verhandelt der öffentliche Auftraggeber im Anschluss an den Teilnahmewettbewerb in mehreren Phasen mit den ausgewählten Unternehmen über Erst- und Folgeangebote.

Beschaffungsverfahren unterhalb der EU-Schwellenwerte

Unterhalb der EU-Schwellenwerte, im sogenannten Unterschwellenbereich, richten sich die unterschiedlichen Verfahrensarten in erster Linie nach der Unterschwellenvergabeordnung, soweit diese anwendbar ist. Danach kann der öffentliche Auftraggeber frei wählen zwischen:

• der öffentlichen Ausschreibung an einen unbegrenzten Adressatenkreis und
• der beschränkten öffentlichen Ausschreibung mit Teilnehmerwettbewerb.

Diese beiden Verfahren haben Vorrang vor den weiteren Verfahrensarten

• beschränkte Ausschreibung ohne Teilnahmewettbewerb und
• Verhandlungsvergabe mit oder ohne Teilnahmewettbewerb,

die wiederum zusätzliche, in der Unterschwellenvergabeordnung näher bestimmte Zulassungsvoraussetzungen erfordern.

Bis zu einem bestimmten, geringen Auftragswert kann ein Auftrag auch ohne Vergabeverfahren als Direktauftrag vergeben werden.

Besonderheiten bestehen für die Vergabe von Bauleistungen. Hier greift im Unterschwellenbereich Abschnitt 1 der Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen (VOB/A). Auch hier sind öffentliche Aufträge vorrangig im Wege der öffentlichen Ausschreibung und der beschränkten Ausschreibung mit Teilnahmewettbewerb zu vergeben, zwischen denen der Auftraggeber wählen kann. Nachrangig kommen bei Vorliegen der jeweils erforderlichen weiteren Zulassungsvoraussetzungen die Beschränkte Ausschreibung ohne Teilnahmewettbewerb und die sogenannte Freihändige Vergabe in Betracht.

Im Unterschwellenbereich kommt es stets darauf an, dass die Einhaltung der Vorgaben der Unterschwellenvergabeordnung oder der Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistung gesondert vorgeschrieben ist. Anders als im Oberschwellenbereich, sind die vergaberechtlichen Vorschriften nicht von sich aus anwendbar. Es ist stets ein sogenannter Anwendungsbefehl notwendig, der die Einhaltung des Vergaberechts im Unterschwellenbereich vorgibt. Dies kann ein Landesgesetz sein oder auch eine behördliche Anordnung.

Gibt es je nach Art der Ausschreibung unterschiedliche Regeln?

Ja, je nach Art der Ausschreibung sind unterschiedliche Regeln zu beachten. Dies hängt insbesondere davon ab, ob die Vergabe im Oberschwellenbereich oder im Unterschwellenbereich stattfindet und welche Leistung beschafft werden soll.

Im Oberschwellenbereich

Bei Vergaben ab Erreichen der EU-Schwellenwerte findet das sogenannte Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen-Vergaberecht Anwendung, das auf der Umsetzung entsprechender Vorgaben in den EU-Richtlinien beruht.

Die Grundlagen des Vergaberechts oberhalb der Schwellenwerte sind in Teil 4 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) enthalten. Dieser Teil besteht aus zwei Kapiteln mit:

• Vorschriften zum Vergabeverfahren in Kapitel 1 und
• zum Nachprüfungsverfahren in Kapitel 2.

Kapitel 1 besteht aus 3 Abschnitten:

• Abschnitt 1 umfasst Regelungen zum Anwendungsbereich, Grundsätze und Definitionen.
• Abschnitt 2 trifft die wesentlichen Regelungen zur "klassischen" Vergabe durch öffentliche Auftraggeber. Dabei zeichnet er Regelungen zum gesamten Ablauf des Vergabeverfahrens vor, wie beispielsweise zu den Verfahrensarten, der Gestaltung der Leistungsbeschreibung, der Eignung, den Ausschlussgründen, dem Zuschlag bis hin zu den Ausführungsbedingungen und der Auftragsänderung.
• Abschnitt 3 umfasst Regelungen zur Vergabe in besonderen Bereichen und von Konzessionen.

Kapitel 2 enthält Vorschriften für das Nachprüfungsverfahren vor den Vergabekammern sowie für das Verfahren vor den Vergabesenaten der Oberlandesgerichte.

Die Vergabeverordnung (VgV) konkretisiert die Bestimmungen zur Vergabe öffentlicher Aufträge in Teil 4 des GWB.
Geregelt werden zunächst die allgemeinen Bestimmungen und Querschnittsregeln zur (elektronischen) Kommunikation, zum Vergabeverfahren, zu den jeweiligen Voraussetzungen und dem genauen Ablauf der verschiedenen Verfahrensarten; insbesondere zu Formfragen, Angebotsabgaben und Eignungsprüfungen.

Des Weiteren widmet sich die VgV der Vergabe in speziellen Bereichen etwa der Vergabe:

• sozialer und anderer besonderer Dienstleistungen,
• Beschaffung von energieverbrauchsrelevanten Leistungen und Straßenfahrzeugen,
• der Durchführung von Planungswettbewerben und
• den Besonderheiten der Vergabe von Architekten- und Ingenieurleistungen sowie
• von Bauplanungswettbewerben.

Bei der Vergabe von Bauleistungen ist neben bestimmten Teilen der VgV zusätzlich die Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen im Anwendungsbereich der EU-Richtlinie über die öffentliche Auftragsvergabe, Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen - Teil A Europäische Union (VOB/A EU), zu berücksichtigen.

Sektorenverordnung
Die Vergabe von Bau-, Liefer- und Dienstleistungsaufträgen im Bereich des Verkehrs, der Trinkwasserversorgung und der Energieversorgung durch Sektorenauftraggeber regelt die Sektorenverordnung (SektVO). Dies können neben öffentlichen Auftraggebern auch bestimmte private Unternehmen sein. Hier trägt die SektVO den Besonderheiten des Sektorenbereichs Rechnung.

Konzessionsvergabeverordnung
In der Konzessionsvergabeverordnung (KonzVgV) finden sich Vorschriften zur Vergabe von Bau- und Dienstleistungskonzessionen. Der Anwendungsbereich umfasst dabei auch die Sektorenauftraggeber. Konzessionen sind in der Regel langfristige und komplexe Vereinbarungen, bei denen der Konzessionsnehmende Verantwortlichkeiten und Risiken übernimmt, die üblicherweise vom Konzessionsgebenden getragen werden und normalerweise in dessen Zuständigkeit fallen.

Im Gegensatz zur Vergabe öffentlicher Aufträge durch öffentliche Auftraggeber und durch Sektorenauftraggeber sind Konzessionsgeber nicht auf bestimmte Verfahrensarten festgelegt, sondern dürfen das Vergabeverfahren im Rahmen der Vorgaben frei ausgestalten.

Vergabeverordnung Verteidigung und Sicherheit
Für die Beschaffung im Verteidigungs- und Sicherheitsbereich wurde die Vergabeverordnung Verteidigung und Sicherheit (VSVgV) erlassen. Sie dient der Umsetzung der EU-Richtlinie 2009/81/EG und berücksichtigt die bereichsspezifischen Besonderheiten der Beschaffung von verteidigungs- und sicherheitsrelevanten Leistungen.

Im Unterschwellenbereich

Grundsätzlich kommen bei der Vergabe öffentlicher Aufträge haushaltsrechtliche Regelungen zur Anwendung. Diese werden näher ergänzt durch die sogenannten Vergabeordnungen.

Seit 2017 gilt bei Vergaben des Bundes und seiner Behörden die Verfahrensordnung für die Vergabe öffentlicher Liefer- und Dienstleistungsaufträge unterhalb der EU-Schwellenwerte (Unterschwellenvergabeordnung - UVgO).

Auch bei Vergaben auf Landes- und Kommunalebene kommt die UVgO in der in dem Bundesland jeweils geltenden Fassung zur Anwendung. Die Bundesländer haben größtenteils entsprechende Anwendungsbefehle für die UVgO in ihren Landesgesetzen erlassen. In wenigen Bundesländern ist die UVgO noch nicht in Kraft getreten; stattdessen greift weiterhin die Vergabe- und Vertragsordnung für Leistungen (VOL/A Abschnitt 1).

Eine Ausnahme stellt auch hier die Vergabe von Bauleistungen dar. Hier gilt weiterhin Teil 1 der Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen (VOB/A).

Gibt es Wertgrenzen, die unterschiedliche Regelungen bestimmen?

Ja, auch im Unterschwellenbereich gelten je nach Bundesland und Auftragsart unterschiedliche Wertgrenzen, die jeweils im Einzelfall geprüft werden sollten. Die Spannbreite der Wertgrenzen kann dabei deutlich variieren.

Grundsätzlich gilt, dass nach § 14 UVgO Leistungen bis zu einem voraussichtlichen Auftragswert von 1000 EUR ohne Umsatzsteuer als Direktauftrag ohne Vergabeverfahren vergeben werden können.

Darüber hinaus kann gemäß § 8 Abs. 4 Nr. 17 UVgO durch Ausführungsbestimmungen eines Bundes- oder Landesministeriums bis zu einer bestimmten Wertgrenze die Verhandlungsvergabe mit oder ohne Teilnahmewettbewerb (ohne weitere Voraussetzungen) zugelassen werden.

Mitunter sehen die jeweiligen Landesgesetze aber auch abweichende Wertgrenzen zur UVgO vor.

Wann kann ein Bieter von der Teilnahme an einer Ausschreibung ausgeschlossen werden?

Das GWB legt in § 123 zwingende Ausschlussgründe fest, bei deren Vorliegen ein Unternehmen von der Teilnahme an einem Vergabeverfahren auszuschließen ist. Dazu gehören insbesondere rechtskräftige Verurteilungen oder verhängte Geldbußen nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten wegen:

• Bestechung
• Menschenhandel
• Bildung krimineller Vereinigungen
• Terrorismusfinanzierung
• Geldwäsche
• Vorenthalten von Sozialabgaben
• Steuerhinterziehung

Zusätzlich definiert § 124 GWB fakultative Ausschlussgründe - insbesondere Verstöße gegen kartell- und arbeitsrechtliche Vorschriften -, bei deren Vorliegen ein Unternehmen von dem Vergabeverfahren ausgeschlossen werden kann.

Diese Ausschlussgründe gelten gemäß § 31 Abs. 1 UVgO auch für den Unterschwellenbereich.

Zur Intensivierung der Korruptionsprävention und zur Bekämpfung der Wirtschaftskriminalität wurde zudem ein Wettbewerbsregister beim Bundeskartellamt errichtet. Das Register ist seit dem 1. Juni 2022 voll funktionsfähig. Das Register enthält unter anderem Eintragungen über Unternehmen, denen bestimmte ausschlussrelevante Straftaten zuzurechnen sind. Öffentliche Auftraggeber sind ab einem geschätztem Auftragswert von 30.000 EUR dazu verpflichtet, abzufragen, ob das Unternehmen, das den Auftrag erhalten soll, im Wettbewerbsregister eingetragen ist. Öffentliche Auftraggeber können so besser über den Ausschluss eines Unternehmens entscheiden. Auch unterhalb der Wertgrenzen können Auftraggeber das Register abfragen.

Zuletzt wird ein Unternehmen auch dann vom Vergabeverfahren ausgeschlossen, wenn es nicht nachweisen kann, überhaupt für die Ausführung des Auftrags geeignet zu sein.

Welche Fristen gelten für die Angebotsabgabe?

Im Oberschwellenbereich

Der öffentliche Auftraggeber muss grundsätzlich bei allen unterschiedlichen Vergabeverfahren die Komplexität der Leistung und den Zeitaufwand zur Ausarbeitung der Angebote berücksichtigen, wenn er die Frist für die Angebotsabgabe festlegt.

Darüber hinaus gibt es gesetzliche Mindestfristen:

• Im offenen Verfahren gelten die Fristen des § 15 Abs. 2 VgV. Ab dem Tag nach Auftragsbekanntmachung haben die interessierten Unternehmen in der Regel mindestens 35 Tage zur Angebotsabgabe Zeit. In dringenden Ausnahmefällen kann diese Frist auf 15 Tage oder, wenn der öffentliche Auftraggeber elektronische Angebotsabgaben akzeptiert, auf 30 Tage verkürzt werden.
• Im nicht offenen Verfahren mit Teilnahmewettbewerb beträgt die Frist für die Einsendung der Teilnehmeranträge mindestens 30 Tage, und auch hier nur in begründeten Ausnahmefällen nur 15 Tage. Teilnehmende, die nach Prüfung der Anträge zu einer Angebotsabgabe aufgefordert werden, haben danach mindestens 30 Tage Zeit, ihr Angebot abzusenden. Die Fristen beginnen auch hier erst mit dem Tag nach Absenden der Anträge oder Angebote. Es besteht auch die Möglichkeit, die Fristen individuell festzulegen, wenn zwischen dem Auftraggeber und allen Bewerbern darüber Einvernehmen besteht.

Die entsprechenden Fristenregelungen gelten auch im Verhandlungsverfahren und für den wettbewerblichen Dialog.

Im Unterschwellenbereich

Im Unterschwellenbereich bestimmt § 13 UVgO, dass der öffentliche Auftraggeber angemessene Fristen für die unterschiedlichen Vergabeverfahren festlegen muss. Bei der Entscheidung ist folgendes zu berücksichtigen:

• die Komplexität der geforderten Leistungen,
• den Umfang der vom Interessenten einzureichenden Unterlagen,
• die Zeit für die Ausarbeitung und
• Auswertung der Angebote und Anträge sowie
• die gewählten Kommunikationsmittel.

Welche Unterlagen kann ein Auftraggeber anfordern?

Grundsätzlich gilt, dass öffentliche Aufträge an fachkundige und leistungsfähige Unternehmen vergeben werden. Dafür prüft der öffentliche Auftraggeber die Eignung der Bewerberinnen und Bewerber anhand verschiedener Kriterien. Welche Erklärungen, Nachweise und Unterlagen die Bewerberinnen und Bewerber dafür mit dem Angebot abgeben müssen, hängt also von dem konkreten Auftrag ab.

So kann der Auftraggeber einen Nachweis über die Befähigung und Erlaubnis zur Berufsausführung verlangen. Er darf die wirtschaftliche und finanzielle Leistungsfähigkeit anhand verschiedener Belege überprüfen, wie beispielsweise:

• entsprechende Bankerklärungen,
• Nachweise über die Betriebshaftpflichtversicherung,
• Jahresabschlüsse oder
• Geschäftsberichte.

Außerdem prüft der öffentliche Auftraggeber die technische und berufliche Leistungsfähigkeit und kann auch dafür unterschiedliche Belege anfordern, etwa:

• Referenzen über frühere Liefer- und Dienstleistungsaufträge,
• Nachweise über die technischen und personellen Mittel
• Studien- oder Ausbildungsnachweise.

Im Unterschwellenbereich
Auch im Unterschwellenbereich prüft der Auftraggeber die Eignung der Bewerberinnen und Bewerber. Dabei kann auch hier die wirtschaftliche, finanzielle, technische und berufliche Leistungsfähigkeit an bestimmte Anforderungen knüpfen und diese überprüft werden. Diese Anforderungen müssen dabei aber stets mit dem ausgeschriebenen Leistungsgegenstand in Verbindung und zu diesem in einem angemessenen Verhältnis stehen.

Wo können öffentliche Ausschreibungen gefunden werden?

EU-weite Bekanntmachungen werden durch das Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union im Internet veröffentlicht - TED - Tenders Electronic Daily und dort jeden Tag aktualisiert.

Daneben gibt es eine Vielzahl unterschiedlicher Vergabeportale, auf denen öffentliche Auftraggeber ¬- auf Bundes-, Landes- oder kommunaler Ebene - ihre Projekte grundsätzlich online ausschreiben.

Der Bund veröffentlicht Ausschreibungen auf seinen zentralen Vergabeplattformen. Auch die Länder betreiben daneben jeweils eigene Vergabeplattformen.

Darüber hinaus sammeln etliche privatwirtschaftlich betriebene Vergabeportale Ausschreibungen öffentlicher Auftraggeber beziehungsweise Auftraggeberinnen und veröffentlicht diese online.

Wie werden elektronische Rechnungen eingereicht?

Seit 2018 ist die Verordnung über die elektronische Rechnungsstellung im öffentlichen Auftragswesen des Bundes (E-Rech-VO) in Kraft. Die Verordnung setzt die EU-Richtlinie über die elektronische Rechnungsstellung bei öffentlichen Aufträgen um. Nach der E-Rech-VO reichen Unternehmen, die den Zuschlag für einen öffentlichen Auftrag oder eine Konzession erhalten haben, Rechnungen elektronisch ein.

Für die Verwendung von elektronischen Rechnungen im Rahmen der Auftragsverwaltung in den Bundesländern gelten jeweilige Landesverordnungen.

Wo erhalten Bieterinnen und Bieter sowie Bewerberinnen und Bewerber weitere Informationen?

Informationen und Unterstützung für Unternehmen bieten die Auftragsberatungsstellen der Bundesländer. Diese gehören zu den Selbstverwaltungseinheiten der Wirtschaft und sind überwiegend als Organisationen der Industrie- und Handelskammern sowie der Handwerkskammern der Länder organisiert.

Über aktuelle Entwicklungen im Vergaberecht informiert zudem der Internetauftritt des Bundesministeriums für Wirtschaft und Klimaschutz und diverse Institutionen.

• Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB)
• Vergabeverordnung (VgV)
• Sektorenverordnung (SektVO)
• Konzessionsvergabeverordnung (KonzVgV)
• Vergabeverordnung Verteidigung und Sicherheit (VSVgV)
• Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen Teil A (VOB/A)
• Unterschwellenvergabeordnung (UVgO)
• Wettbewerbsregistergesetz (WRegG)

• Öffentliche Aufträge und Vergabe beim BMWK
• Öffentliche Aufträge und Vergabe bei der EU-Kommission
• Vergabe öffentlicher Aufträge auf der zentralen Vergabeplattform des Bundes
• Ausschreibungen der öffentlichen Hand des BVA
• Unterschwellenvergabeordnung
• Elektronische Rechnung (E-Rechnung) des BMI
• "E-Rechnung: Einführung in der Bundesverwaltung" des BMI
• Vergabestatistik des BMWK